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Illegittimità dell’Intesa del Parco nazionale dello Stelvio

Carlo Alberto Graziani (Roma, 29 marzo 1943) è stato eletto alle elezioni europee del 1984 nelle liste del PCI. È stato membro della Commissione per la protezione dell’ambiente, la sanità pubblica e la tutela dei consumatori, della Commissione per le petizioni, della Delegazione per le relazioni con Svezia, Finlandia, Islanda e il Consiglio nordico, della Delegazione per le relazioni con i paesi dell’Asia del Sud. Civilista, allievo di Michele Giorgianni, è stato ordinario di Istituzioni di Diritto Privato presso la facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Siena fino al 2013.

Su questo Blog (4 maggio 2015) abbiamo già trattato l’argomento della recentissima Intesa del Parco Nazionale dello Stelvio; ora, in questo saggio, Graziani prende posizione, analizzandone i contenuti e la forma. Per maggiori dettagli si rimanda alla versione integrale del documento pdf.

Carlo Alberto Graziani
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Profili di illegittimità dell’Intesa concernente il Parco nazionale dello Stelvio
di Carlo Alberto Graziani

L’Intesa concernente il Parco nazionale dello Stelvio tra il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (di seguito Ministero dell’Ambiente), la Regione Lombardia e le Province autonome di Trento e Bolzano, è stata sottoscritta in Roma l’11 febbraio 2015. La stessa è stata approvata all’unanimità dalla Commissione dei Dodici il 25 marzo successivo.

L’Intesa prevede che l’attuale Consorzio del Parco sia soppresso. Stabilisce inoltre l’istituzione di un apposito Comitato di coordinamento e di indirizzo che assicuri “la configurazione unitaria del Parco”, esercitando le funzioni di “raccordo istituzionale” tra le Province, la Regione, il Ministero dell’Ambiente e i Comuni in collegamento con le associazioni di protezione ambientale e con l’ISPRA (Istituto Superiore per la Protezione e per la Ricerca Ambientale). Suoi compiti sono la definizione delle linee guida per il piano e il regolamento del Parco e la formulazione di proposte comuni per la ricerca scientifica, la conservazione, l’educazione, la didattica, le pubblicazioni, il potenziamento delle iniziative con la rete internazionale dei parchi e la promozione del turismo sostenibile.

La gestione del Parco Nazionale dello Stelvio è trasferita alle Province autonome di Trento e di Bolzano e alla Regione Lombardia ed è da queste esercitata per le parti di rispettiva competenza territoriale, anche per il tramite di appositi enti.

Il piano e il regolamento del Parco sono predisposti e approvati da ciascuna Provincia autonoma e dalla Regione Lombardia in conformità alle linee guida e agli indirizzi del Comitato di coordinamento e di indirizzo, previo parere vincolante del Ministero dell’Ambiente. Questo vale anche per le proposte di modifica della perimetrazione del Parco.

Gli oneri finanziari relativi alla gestione, compresi quelli per il funzionamento del Comitato di coordinamento e di indirizzo, sono assunti in capo alle Province autonome, anche con riferimento al territorio della Regione Lombardia o in alternativa sono assunti dalla provincia di Trento.

I dipendenti del Consorzio saranno inquadrati nei ruoli delle Province autonome e della Regione Lombardia; così pure le attrezzature e i beni strumentali verranno allo stesso modo riattribuiti.

La sorveglianza è esercitata per la parte lombarda dal Corpo forestale dello Stato, e per la parte delle Province dai rispettivi Corpi forestali.

L’Intesa dovrà essere recepita nell’ordinamento delle Province mediante le norme di attuazione dello Statuto per il Trentino-Alto Adige (art. 3, dpr 279/1974) e nell’ordinamento della Regione mediante apposita legge regionale (artt. 1, comma 2) e produrrà effetti dal momento dell’entrata in vigore dell’ultimo atto di recepimento (art. 9).

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La natura nazionale del Parco dello Stelvio
L’Intesa non prevede la soppressione del Parco nazionale – solo una legge statale potrebbe farlo – ma anzi ne conferma espressamente la natura nazionale: in altri termini a seguito dell’approvazione dell’Intesa il Parco continua a essere unitario e nazionale, anche se le funzioni di gestione e di tutela vengono attribuite alle Province e alla Regione.

Proprio perché non viene soppresso, il Parco nazionale persiste come persona giuridicamente rilevante, soggetto cioè dotato di capacità giuridica, quindi deve potersi avvalere di organi adeguati per esercitare sia i poteri che ancora gli spettano sia i nuovi poteri (di indirizzo e coordinamento, di controllo, di sostituzione) che gli derivano proprio dal fatto che le funzioni di gestione e di tutela sono state trasferite alle Province e alla Regione.

Per la legge quadro sulle aree protette (legge 394/1991), che continua a rappresentare il riferimento fondamentale, è d’obbligo che il Ministero venga messo concretamente in condizione di vigilare e di controllare (attraverso l’invio degli atti, le ispezioni, ecc.) se e come il Parco, in tutto il suo territorio, venga gestito e tutelato e in particolare se la gestione si svolga in armonia con la normativa statale ed europea.

Profili di illegittimità dell’Intesa: il Comitato di coordinamento e di indirizzo
La persistenza della natura nazionale del Parco dello Stelvio dunque pone un grave problema: come il Parco può assumersi certe responsabilità, come in altri termini può operare come parco nazionale?

Il problema investe il Comitato di coordinamento e di indirizzo che, per come è stato previsto, non appare dotato di soggettività e non sembra neppure che possa essere considerato organo del Parco-persona giuridica: è semplicemente un organo di “raccordo istituzionale”. E i comitati di “raccordo istituzionale” non sono in grado di svolgere attività che producano effetti giuridici direttamente nei confronti dei terzi.

La natura di quest’organo costituisce la principale e più grave stortura perché priva il Parco-persona del potere di operare giuridicamente e perciò della possibilità di svolgere il ruolo di parco nazionale che gli compete. In altri termini l’Intesa contiene al suo interno questa contraddizione: da un lato conferma la persistenza del Parco-persona, dall’altro gli impedisce qualsiasi operatività.

E’ una contraddizione che inficia gravemente l’impianto generale e renderebbe evidente l’irragionevolezza del decreto legislativo qualora venisse approvato, con l’inevitabile conseguenza della sua illegittimità costituzionale. Come infatti la Corte costituzionale ha più volte affermato, l’intrinseca irragionevolezza rende illegittimo un atto legislativo.

Vi sono poi altri aspetti che contribuiscono ulteriormente a minare la legittimità del Comitato. Innanzi tutto lo squilibrio della composizione con la netta prevalenza dei rappresentanti locali. Poi, con riferimento ai compiti attribuiti al Comitato, il regolamento contiene una grave lacuna che riguarda il Comitato è di coordinamento e di indirizzo: i compiti previsti dal regolamento sono soltanto di indirizzo. La mancanza di un coordinamento in una situazione così complessa va segnalata perché è di particolare gravità. Come sarà possibile, ad esempio, coordinare gli interventi in caso di un finanziamento attribuito al Parco nazionale? E soprattutto come sarà possibile, nella prospettiva che si sta annunciando dell’assorbimento del Corpo Forestale dello Stato nell’Arma dei Carabinieri, coordinare la sorveglianza in assenza di un’unica direzione?

Infine non è previsto alcun criterio per l’assegnazione delle risorse finanziarie per i compiti che il Comitato deve svolgere, che perciò è rimessa alla più lata discrezionalità delle Province: non si comprende pertanto come il Comitato possa svolgere il suo ruolo, sia pure solo di indirizzo, in materie complesse e di così alta specializzazione senza risorse certe, senza personale, senza esperti di cui potersi avvalere, con riunioni che, in mancanza di compensi di alcun genere che vengono espressamente esclusi, si svolgeranno solo ogni due mesi, come è prescritto, e per di più prevalentemente in videoconferenza.

In conclusione appare evidente l’illegittimità dell’Intesa perché priva il Parco nazionale dello Stelvio, che è istituzione dotata di soggettività giuridica, di esprimere tale soggettività e gli impedisce perciò di operare in quanto soggetto unitario titolare di poteri e di doveri.

Assieme ad altri profili di illegittimità, sui quali in questa versione breve sorvolo, vi è infine il problema del finanziamento pubblico del Parco che, secondo l’Intesa, è a carico delle sole Province autonome. Questa previsione pone un duplice problema: un problema politico – se si vuole di stile – perché appare come il frutto di trattative non ben definite; ma anche un complesso problema di legittimità perché per un verso pone il territorio lombardo del Parco in soggezione nei confronti delle Province finanziatrici, ma soprattutto manifesta, con il pretesto del risparmio della spesa pubblica, una rinunzia dello Stato a interessarsi di un Parco nazionale (uno dei più importanti parchi nazionali italiani) e nello stesso tempo un’evidente disparità nei confronti degli altri parchi nazionali che godono del finanziamento statale che è anche garanzia di imparzialità.

I versanti settentrionali del Gran Zebrù e dell’Ortles, Parco nazionale dello Stelvio
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Conclusione
L’irragionevolezza del decreto legislativo in corso di emanazione, al pari di qualsiasi atto legislativo, si traduce in illegittimità costituzionale.

Da un decreto legislativo siffatto il Parco nazionale dello Stelvio uscirebbe profondamente ridimensionato proprio perché la qualifica formale di parco nazionale non corrisponderebbe più alla sostanza.

Inoltre l’Italia sarebbe esposta a gravi responsabilità di diritto internazionale in quanto l’assetto organizzativo prefigurato nell’Intesa rischierebbe di precludere l’effettivo rispetto degli obblighi che discendono da numerose convenzioni internazionali e comunque impedirebbe al Parco di agire unitariamente nei rapporti internazionali volti alla cooperazione in materia di protezione ambientale.

In caso di emanazione del decreto legislativo la sua illegittimità costituzionale potrà – e dovrà – essere fatta valere dal giudice chiamato a decidere su una controversia che riguardi un aspetto dell’Intesa.

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