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Illegittimità dell’Intesa del Parco nazionale dello Stelvio

Carlo Alberto Graziani (Roma, 29 marzo 1943) è stato eletto alle elezioni europee del 1984 nelle liste del PCI. È stato membro della Commissione per la protezione dell’ambiente, la sanità pubblica e la tutela dei consumatori, della Commissione per le petizioni, della Delegazione per le relazioni con Svezia, Finlandia, Islanda e il Consiglio nordico, della Delegazione per le relazioni con i paesi dell’Asia del Sud. Civilista, allievo di Michele Giorgianni, è stato ordinario di Istituzioni di Diritto Privato presso la facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Siena fino al 2013.

Su questo Blog (4 maggio 2015) abbiamo già trattato l’argomento della recentissima Intesa del Parco Nazionale dello Stelvio; ora, in questo saggio, Graziani prende posizione, analizzandone i contenuti e la forma. Per maggiori dettagli si rimanda alla versione integrale del documento pdf.

Carlo Alberto Graziani
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Profili di illegittimità dell’Intesa concernente il Parco nazionale dello Stelvio
di Carlo Alberto Graziani

L’Intesa concernente il Parco nazionale dello Stelvio tra il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (di seguito Ministero dell’Ambiente), la Regione Lombardia e le Province autonome di Trento e Bolzano, è stata sottoscritta in Roma l’11 febbraio 2015. La stessa è stata approvata all’unanimità dalla Commissione dei Dodici il 25 marzo successivo.

L’Intesa prevede che l’attuale Consorzio del Parco sia soppresso. Stabilisce inoltre l’istituzione di un apposito Comitato di coordinamento e di indirizzo che assicuri “la configurazione unitaria del Parco”, esercitando le funzioni di “raccordo istituzionale” tra le Province, la Regione, il Ministero dell’Ambiente e i Comuni in collegamento con le associazioni di protezione ambientale e con l’ISPRA (Istituto Superiore per la Protezione e per la Ricerca Ambientale). Suoi compiti sono la definizione delle linee guida per il piano e il regolamento del Parco e la formulazione di proposte comuni per la ricerca scientifica, la conservazione, l’educazione, la didattica, le pubblicazioni, il potenziamento delle iniziative con la rete internazionale dei parchi e la promozione del turismo sostenibile.

La gestione del Parco Nazionale dello Stelvio è trasferita alle Province autonome di Trento e di Bolzano e alla Regione Lombardia ed è da queste esercitata per le parti di rispettiva competenza territoriale, anche per il tramite di appositi enti.

Il piano e il regolamento del Parco sono predisposti e approvati da ciascuna Provincia autonoma e dalla Regione Lombardia in conformità alle linee guida e agli indirizzi del Comitato di coordinamento e di indirizzo, previo parere vincolante del Ministero dell’Ambiente. Questo vale anche per le proposte di modifica della perimetrazione del Parco.

Gli oneri finanziari relativi alla gestione, compresi quelli per il funzionamento del Comitato di coordinamento e di indirizzo, sono assunti in capo alle Province autonome, anche con riferimento al territorio della Regione Lombardia o in alternativa sono assunti dalla provincia di Trento.

I dipendenti del Consorzio saranno inquadrati nei ruoli delle Province autonome e della Regione Lombardia; così pure le attrezzature e i beni strumentali verranno allo stesso modo riattribuiti.

La sorveglianza è esercitata per la parte lombarda dal Corpo forestale dello Stato, e per la parte delle Province dai rispettivi Corpi forestali.

L’Intesa dovrà essere recepita nell’ordinamento delle Province mediante le norme di attuazione dello Statuto per il Trentino-Alto Adige (art. 3, dpr 279/1974) e nell’ordinamento della Regione mediante apposita legge regionale (artt. 1, comma 2) e produrrà effetti dal momento dell’entrata in vigore dell’ultimo atto di recepimento (art. 9).

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La natura nazionale del Parco dello Stelvio
L’Intesa non prevede la soppressione del Parco nazionale – solo una legge statale potrebbe farlo – ma anzi ne conferma espressamente la natura nazionale: in altri termini a seguito dell’approvazione dell’Intesa il Parco continua a essere unitario e nazionale, anche se le funzioni di gestione e di tutela vengono attribuite alle Province e alla Regione.

Proprio perché non viene soppresso, il Parco nazionale persiste come persona giuridicamente rilevante, soggetto cioè dotato di capacità giuridica, quindi deve potersi avvalere di organi adeguati per esercitare sia i poteri che ancora gli spettano sia i nuovi poteri (di indirizzo e coordinamento, di controllo, di sostituzione) che gli derivano proprio dal fatto che le funzioni di gestione e di tutela sono state trasferite alle Province e alla Regione.

Per la legge quadro sulle aree protette (legge 394/1991), che continua a rappresentare il riferimento fondamentale, è d’obbligo che il Ministero venga messo concretamente in condizione di vigilare e di controllare (attraverso l’invio degli atti, le ispezioni, ecc.) se e come il Parco, in tutto il suo territorio, venga gestito e tutelato e in particolare se la gestione si svolga in armonia con la normativa statale ed europea.

Profili di illegittimità dell’Intesa: il Comitato di coordinamento e di indirizzo
La persistenza della natura nazionale del Parco dello Stelvio dunque pone un grave problema: come il Parco può assumersi certe responsabilità, come in altri termini può operare come parco nazionale?

Il problema investe il Comitato di coordinamento e di indirizzo che, per come è stato previsto, non appare dotato di soggettività e non sembra neppure che possa essere considerato organo del Parco-persona giuridica: è semplicemente un organo di “raccordo istituzionale”. E i comitati di “raccordo istituzionale” non sono in grado di svolgere attività che producano effetti giuridici direttamente nei confronti dei terzi.

La natura di quest’organo costituisce la principale e più grave stortura perché priva il Parco-persona del potere di operare giuridicamente e perciò della possibilità di svolgere il ruolo di parco nazionale che gli compete. In altri termini l’Intesa contiene al suo interno questa contraddizione: da un lato conferma la persistenza del Parco-persona, dall’altro gli impedisce qualsiasi operatività.

E’ una contraddizione che inficia gravemente l’impianto generale e renderebbe evidente l’irragionevolezza del decreto legislativo qualora venisse approvato, con l’inevitabile conseguenza della sua illegittimità costituzionale. Come infatti la Corte costituzionale ha più volte affermato, l’intrinseca irragionevolezza rende illegittimo un atto legislativo.

Vi sono poi altri aspetti che contribuiscono ulteriormente a minare la legittimità del Comitato. Innanzi tutto lo squilibrio della composizione con la netta prevalenza dei rappresentanti locali. Poi, con riferimento ai compiti attribuiti al Comitato, il regolamento contiene una grave lacuna che riguarda il Comitato è di coordinamento e di indirizzo: i compiti previsti dal regolamento sono soltanto di indirizzo. La mancanza di un coordinamento in una situazione così complessa va segnalata perché è di particolare gravità. Come sarà possibile, ad esempio, coordinare gli interventi in caso di un finanziamento attribuito al Parco nazionale? E soprattutto come sarà possibile, nella prospettiva che si sta annunciando dell’assorbimento del Corpo Forestale dello Stato nell’Arma dei Carabinieri, coordinare la sorveglianza in assenza di un’unica direzione?

Infine non è previsto alcun criterio per l’assegnazione delle risorse finanziarie per i compiti che il Comitato deve svolgere, che perciò è rimessa alla più lata discrezionalità delle Province: non si comprende pertanto come il Comitato possa svolgere il suo ruolo, sia pure solo di indirizzo, in materie complesse e di così alta specializzazione senza risorse certe, senza personale, senza esperti di cui potersi avvalere, con riunioni che, in mancanza di compensi di alcun genere che vengono espressamente esclusi, si svolgeranno solo ogni due mesi, come è prescritto, e per di più prevalentemente in videoconferenza.

In conclusione appare evidente l’illegittimità dell’Intesa perché priva il Parco nazionale dello Stelvio, che è istituzione dotata di soggettività giuridica, di esprimere tale soggettività e gli impedisce perciò di operare in quanto soggetto unitario titolare di poteri e di doveri.

Assieme ad altri profili di illegittimità, sui quali in questa versione breve sorvolo, vi è infine il problema del finanziamento pubblico del Parco che, secondo l’Intesa, è a carico delle sole Province autonome. Questa previsione pone un duplice problema: un problema politico – se si vuole di stile – perché appare come il frutto di trattative non ben definite; ma anche un complesso problema di legittimità perché per un verso pone il territorio lombardo del Parco in soggezione nei confronti delle Province finanziatrici, ma soprattutto manifesta, con il pretesto del risparmio della spesa pubblica, una rinunzia dello Stato a interessarsi di un Parco nazionale (uno dei più importanti parchi nazionali italiani) e nello stesso tempo un’evidente disparità nei confronti degli altri parchi nazionali che godono del finanziamento statale che è anche garanzia di imparzialità.

I versanti settentrionali del Gran Zebrù e dell’Ortles, Parco nazionale dello Stelvio
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Conclusione
L’irragionevolezza del decreto legislativo in corso di emanazione, al pari di qualsiasi atto legislativo, si traduce in illegittimità costituzionale.

Da un decreto legislativo siffatto il Parco nazionale dello Stelvio uscirebbe profondamente ridimensionato proprio perché la qualifica formale di parco nazionale non corrisponderebbe più alla sostanza.

Inoltre l’Italia sarebbe esposta a gravi responsabilità di diritto internazionale in quanto l’assetto organizzativo prefigurato nell’Intesa rischierebbe di precludere l’effettivo rispetto degli obblighi che discendono da numerose convenzioni internazionali e comunque impedirebbe al Parco di agire unitariamente nei rapporti internazionali volti alla cooperazione in materia di protezione ambientale.

In caso di emanazione del decreto legislativo la sua illegittimità costituzionale potrà – e dovrà – essere fatta valere dal giudice chiamato a decidere su una controversia che riguardi un aspetto dell’Intesa.

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Come sparisce un parco

Dal 18 al 25 luglio 2015 Mountain Wilderness Italia, nell’ambito della manifestazione No allo smembramento del Parco Nazionale dello Stélvio, organizza un trekking internazionale a difesa della integrità del Parco Nazionale dello Stélvio.

Il 18/19 luglio, con la collaborazione del CAAI e di locali guide alpine, incontro al Rifugio Segantini in val Nambrone (Presanella), meeting di arrampicata TRAD per riscoprire il fascino di scalate compiute utilizzando solo (o principalmente) protezioni mobili. Discussione serale sul significato emblematico di tali pratiche. Il giorno successivo alcuni personaggi famosi dell’alpinismo europeo introdurranno numerosi ragazzi delle scuole medie ai segreti delle tecniche base di progressione su roccia in “stile Mountain Wilderness”.
20 luglio, con la collaborazione di Italia Nostra: Val di Rabbi, partenza del trekking di sei giorni. Verranno percorse le valli più incontaminate e affascinanti del parco dello Stelvio e si pernotterà nei rifugi Dorigoni, Corsi, Hintergrat, Franzenshohe, Garni Santa Maria. Costo approssimativo 350 euro. Chi si iscrive dovrà lasciare una caparra di 100 euro a valere sulla prenotazione dei rifugi e i costi dell’assicurazione. Ramponi e piccozze non necessari. Le singole tappe non supereranno mai le cinque ore di marcia su sentieri. Per ragioni logistiche i partecipanti non potranno essere più di venti. Le iscrizioni si chiuderanno il 15 giugno. Un secondo gruppo di escursionisti raggiungerà il primo, lungo il percorso, provenendo dall’Alto Adige. Arrivo a Bormio in coincidenza con la conclusione del Festival della Montagna, dove i partecipanti italiani incontreranno i soci di Mountain Wilderness provenienti dall’Engadina. Rientro alla base di partenza organizzato da Mountain Wilderness. Durante la settimana del trekking alcuni dirigenti di Mountain Wilderness si staccheranno dal gruppo per andare a incontrare i rappresentanti delle amministrazioni dei comuni alto-atesini e il presidente del parco attuale.

Attraverso le emozioni di un viaggio, verranno promossi momenti di confronto con gli amministratori e con i cittadini anche delle vallate più marginali. Con un obiettivo unitario: rilanciare, «a livello nazionale e internazionale», politiche concrete tese alla conservazione di “beni comuni” che il nostro Paese sta abbandonando, quindi l’importanza strategica del Parco Nazionale dello Stélvio. Per maggiori dettagli, qui è disponibile il documento programmtico di Mountain Wilderness.
Per informazioni e iscrizioni: www.mountainwilderness.it

Come-sparisce-cartina-val-della-mite

Il 28 gennaio 2015 a Roma è stato raggiunto l’accordo fra le Province autonome di Trento e Bolzano, la Regione Lombardia, il sottosegretario agli affari regionali Gianclaudio Bressa e il sot­tosegretario all’ambiente Barbara Degani, per quanto riguarda la gestione del Parco Nazionale dello Stélvio: la proposta scaturita dal tavolo di confronto assegna la gestione del Parco Nazionale dello Stélvio agli Enti regionali e provinciali. La volontà dichiarata di salvaguardare la dimensione unitaria del parco, di cui si farebbe garante lo Stato, è un’evidente foglia di fico.

Allo Stato sareb­be affidato il controllo dell’applicazione delle linee guida e degli atti di indirizzo elaborati ai fini della stesura del Piano del Parco e del relativo Regolamento attuativo. A questa giornata è seguita quella dell’11 febbraio 2015, con la firma dell’Intesa tra Ministero dell’Ambiente, Regione Lombardia e Province autonome di Tren­to e Bolzano, che trasferisce la gestione del Parco Nazionale dello Stélvio a ognuno degli Enti territoriali per le rispettive parti di territorio.

Il testo dell’Intesa è leggibile qui (Intesa Stelvio).

Come sparisce un parco
di Luigi Casanova (direttivo Mountain Wilderness Italia)
ripreso da Altreconomia, aprile 2015

Il 24 aprile 2015 il Parco Nazionale dello Stélvio compie 80 anni. Interessi politici ed economici (come lo sci e la caccia) ne hanno favorito lo smembramento.
È dal 1951 attraverso petizioni e mozioni che la Südtiroler Volkspartei (SVP, il partito autonomista sudtirolese) insiste nel demolire il Parco Nazionale dello Stélvio.
Si tratta del più vasto parco delle Alpi, il più ricco di biodiversità dell’intera Europa. Un patrimonio mondiale di cultura, risorse, paesaggio.
Ma ha un difetto: per la SVP è il parco imposto dal fascismo, nel 1935, con il preciso intento di italianizzare la montagna sudtirolese.

Su questo aspetto hanno ragione gli altoatesini, ma dal 24 aprile del ‘35 sono trascorsi 80 anni e i nazionalismi provocano lacerazioni, conflitti, impediscono sviluppo e dialogo. Per uscire da questo conflitto, fin dal 1971 Italia Nostra e il Club Alpino Italiano hanno proposto per lo Stélvio l’istituzione di un parco dell’Europa. Negli anni ’90 Mountain Wilderness, sostenuta dalla intelligenza e dalla visione di Alexander Langer, rilanciava la proposta del parco PEACE (Parco dell’Europa Centrale, il parco della pace) per proporre una nuova attenzione verso un’area protetta dimenticata, e per rilanciare, attraverso la difesa della natura e della biodiversità, nuovi contenuti nei rapporti fra Stati, un nuovo modo per superare i confini amministrativi e ritrovare sentieri di pacificazione transfrontaliera.

La Valle della Mite, Pejo
Come-sparisce-val-della-miteL’amico Alex ci ha lasciati vent’anni fa (Langer è morto suicida il 3 luglio 1995, ndr) e non ha potuto proseguire il percorso avviato presso il Parlamento europeo, dove era stato eletto nel 1989. Nel frattempo lo Stato italiano, le Province autonome di Trento e di Bolzano e la Regione Lombardia con “L’accordo di Lucca” (1993), costruivano un consorzio dei tre ambiti per rilanciare il parco. Solo nel 2005 arrivava al ministero dell’Ambiente il Piano di gestione del parco, accompagnato dal Piano faunistico.

Pur approvato all’unanimità, è rimasto nei cassetti, impedendo di fatto non solo l’avvio delle politiche conservazionistiche, ma anche le urgenti risposte in termini di sviluppo economico dovute alle comunità locali.

Nel frattempo in aree sensibili del parco si avviavano progetti di distruzione ambientale insostenibili: la grande pista della discesa libera dei mondiali di Bormio nel 2005, la funivia della valle della Mite in Trentino, che raggiunge quota 3.000, e altre pesanti infrastrutture, imposte dalla politica e in piena contraddizione con gli obiettivi strategici di un’area protetta. Il piano parco è ormai ammuffito e superato negli scaffali del Ministero dell’ambiente. È stato messo in naftalina dalla Südtiroler Volkspartei che ha nel frattempo ristrutturato il suo piano strategico volto a dimostrare che il consorzio attivato nel 1993 non funziona e che le popolazioni locali subiscono solo imposizioni vincolistiche. Prima, nel 2010, con il governo Berlusconi, poi con un accordo con il PD nazionale alle elezioni del 2013, la SVP ha imposto allo stato italiano lo smembramento del parco in tre.

Alex Langer (Vipiteno, 22 febbraio 1946 – Firenze, 3 luglio 1995)
Come sparisce-alex-langer-2Nonostante il dovere del nostro Stato di rispettare le norme dell’Unione internazionale per la conservazione della natura e il dettato della Convenzione delle Alpi che prevede il potenziamento delle aree protette e la loro interconnettività, anche transnazionale, la SVP ha vinto la sua lunga battaglia. Le norme di attuazione discusse da gennaio 2014 prevedono lo smembramento del parco in tre ambiti (che fanno capo alle due Province autonome e a Regione Lombardia): ogni ambito costruirà il suo piano di gestione, la sorveglianza e l’intera gestione amministrativa sarà autonoma, e il finanziamento ricadrà sulle spalle delle due Province autonome, per circa 10 milioni di euro l’anno.

La Regione Lombardia, ormai assente da ogni attenzione verso le politiche conservazionistiche del territorio e lo sviluppo sostenibile delle aree montane, si ritrova così a subire l’assistenzialismo delle due autonomie e viene di fatto privata di ogni responsabilità di governo nella gestione di un territorio strategico.

Le associazioni ambientalistiche trentine sorrette da quelle nazionali (CIPRA, Italia Nostra, CAI, Mountain Wilderness, WWF, Legambiente, LIPU, EPPAA, Touring Club, Pro Natura) hanno provato a rilanciare i valori di un’area protetta chiedendo l’inserimento dell’ambientalismo e del mondo scientifico nel Coordinamento nazionale del parco, il varo di un unico piano di gestione, la sorveglianza affidata a un unico corpo, il rilancio del ruolo di garante del ministero dell’Ambiente.

Con l’obiettivo di avvicinare l’esigenza altoatesina di “cancellare” l’italianità del parco, le associazioni hanno ripreso la strategica idea di Langer del Parco Europeo, sostenendo l’istituzione di una rete transnazionale di aree protette che comprenda oltre allo Stélvio il parco svizzero dell’Engadina, l’Adamello lombardo, le Orobie, il parco trentino Adamello-Brenta, un complesso di oltre 250mila ettari, che farebbe delle Alpi centrali la più grande e significativa area protetta d’Europa (vedi nostro post del 19 febbraio 2015).

La fermezza della SVP ha impedito anche questi passaggi di mediazione: quanto viene passato per nazionalismo antitaliano nasconde però altri obiettivi, materiali. In Alto Adige-Südtirol si vogliono modificare i confini del parco per permettere la caccia al cervo fino ad alta quota, si vogliono sviluppare le colture dei piccoli frutti e ampliare aree sciabili in val Martello.

In Lombardia invece ci si vede liberati di un peso, con la riduzione dello Stélvio in Valtellina e in val Camònica a un miniparco regionale che finirebbe dimenticato dalla Regione come avvenuto per l’insieme del territorio protetto lombardo.

Va evidenziata un’altra emergenza, legata a quanto accade allo Stélvio. Se il disegno SVP-PD dovesse avere successo, come sembra, un simile esempio negativo verrebbe esportato nel Parco Nazionale del Gran Paradiso, che vive analoghi conflitti istituzionali e di gestione.

Così, mentre in Europa si attuano politiche di unione e connessione fra aree protette, in Italia, caso unico al mondo, si smembra quanto intelligenze scientifiche e politiche avevano unito, si rinnovano assurdi confini, si evitano politiche conservazionistiche e risposte dirette al mondo del lavoro delle vallate alpine.

La pista per la discesa libera di Bormio
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Tendenze legislative

Tendenze legislative

Datata 1 ottobre 2014, n. 26, è la nuova Legge Regionale (Lombardia):
Norme per la promozione e lo sviluppo delle attività motorie e sportive, dell’impiantistica sportiva e per l’esercizio delle professioni sportive inerenti alla montagna (Bollettino Ufficiale n. 40, supplemento del 01 Ottobre 2014).

La presente legge regionale è evidentemente la ripresa e conclusione del progetto di legge 0175 per il “Riordino normativo in materia di attività motorie e sportive” di iniziativa del Presidente della Giunta regionale della Lombardia, presentato il 26 luglio 2012 e volto a prevedere come illecita e a sanzionare la creazione di pericolo “per sé o per altri” da parte del praticante sportivo. A seguito di un suggerimento di Carlo Bonardi, il CAI aveva proposto e ottenuto la soppressione del “per sé”.

Personalmente non so quanto novità rispetto alla legge precedente, ma noto che l’Articolo 1, al punto 1d) stabilisce il perseguimento della seguente finalità: “diffusione della pratica sportiva e motoria in ambito scolastico e universitario, anche quale strumento di contrasto al fenomeno della dispersione e dell’abbandono scolastico”. Molto bene.

Non ci rimane che sognare Aspen e il Colorado… ancora liberi da divietitendenze-aspen-colorado-ski-report

Noto però le solite “nuove” terminologie (eccellenze, talenti, formazione, ecc.) che riecheggiano in modo sinistro il rimaneggiamento aziendalistico.

Noto altresì la grande importanza che viene data alla “formazione” (formale e imposta): questa insistenza è tale da far sospettare che la formazione sarà parte sempre più consistente del nuovo business.

All’articolo 14, punto 3, è detto:
Gli utenti delle superfici innevate diverse dalle aree sciabili attrezzate che praticano sport sulla neve devono rispettare le regole di comportamento di cui al comma 2, in quanto applicabili. Gli sciatori fuori pista, gli escursionisti d’alta quota e gli sci-alpinisti devono inoltre munirsi di appositi attrezzi e sistemi elettronici per consentire un più facile tracciamento e il conseguente intervento di soccorso”.

“Attrezzi e sistemi elettronici” è una dizione abbastanza sfumata che allude agli apparecchi ARTVA (e pala e sonda? perché non nominarli?). Il comma 2 si riferisce a ciò che devono osservare gli utenti delle aree sciabili attrezzate, perciò è evidente la tendenza all’applicabilità delle “regole di comportamento” “da piste” anche per il fuori da esse.

Anche se la definizione “Attrezzi e sistemi elettronici” è abbastanza generalista, anche per non essere interpretata in modo integralista (ciaspolatori obbligati all’ARTVA in terreno boschivo, ecc.), purtroppo il termine “tracciamento” non può che fondare di soppiatto prossime estensioni di obbligatorietà pure a GPS, Geo.ResQ, e simili).

Voglio ribadire ancora una volta la validità delle nuove tecniche e delle nuove strumentazioni, come pure la necessità di una moderna formazione. È il metodo che non mi piace, non la sostanza.

In sintesi, al di là della bontà o meno della legge, c’è da lamentare che si è persa l’ennesima occasione di far crescere il cittadino, aprendo ancora di più la strada ai divieti e all’obbligatorietà della strumentazione elettronica. Invece di dissuadere si vieterà di più, invece di consigliare si obbligherà con le dovute sanzioni (vedi il lungo elenco all’Articolo 15).